Με το πλήγμα που δέχθηκε πρόσφατα η βρετανική βάση στο Ακρωτήρι, επανήλθε στον δημόσιο διάλογο το θέμα της παραμονής ή όχι στην Κύπρο των δύο βάσεων υπό το σημερινό καθεστώς.
Η συζήτηση αυτή είναι τόσο παλιά, όσο και οι βάσεις οι ίδιες.
Σε πρόσφατο σημείωμά μου στο «Μανιφέστο», αναφέρθηκα στη σημασία που έχουν οι βάσεις για το Ηνωμένο Βασίλειο (ΗΒ), αλλά και για τις ΗΠΑ και το δυτικό σύστημα ασφάλειας γενικότερα. Εξ ου και η επιμονή του ΗΒ για τη διατήρησή τους, παρά το δυσανάλογο οικονομικό και διοικητικό κόστος.
Στη συνέχεια, παραθέτω για προβληματισμό κάποιες σκέψεις επί του θέματος. Στην ουσία, πρόκειται για μια καταγραφή από συνομιλίες και επαφές που είχα από την υπηρεσία μου στο υπουργείο Εξωτερικών, ιδίως την περίοδο 2008-2018, κατά τη θητεία μου, πρώτα ως ύπατος αρμοστής στο Λονδίνο και στη συνέχεια ως γενικός διευθυντής. Δεν πρόκειται, επομένως, για ανάλυση των νομικών πτυχών του θέματος, αλλά για «τροφή προς σκέψη».
Το Λονδίνο έχει παραδεχθεί, και το έχει δηλώσει επίσημα εδώ και δεκαετίες, ότι ο μόνος λόγος παρουσίας του στην Κύπρο ήταν και είναι καθαρά στρατηγικός, σε αντίθεση με άλλες αποικίες του, όπου οι λόγοι ήταν πρωτίστως οικονομικοί και εμπορικοί.
Τούτου λεχθέντος, θα πρέπει να μας απασχολήσει πόσο εφικτή και εύκολη είναι υπό τις σημερινές συνθήκες η διεκδίκηση της αποχώρησης του ΗΒ από τις περιοχές των βάσεων.
Είναι γνωστό ότι όλες οι κυπριακές κυβερνήσεις, χωρίς καμία εξαίρεση, ενώ κατά καιρούς θέτουν δημόσια, ρητορικά, θέμα αποχώρησης των βάσεων, ουδεμία μέχρι σήμερα το έχει εγείρει επίσημα, άμεσα ή έμμεσα, παρά το γεγονός ότι ευκαιρίες υπήρξαν. Ακόμη και πολιτικές δυνάμεις, που ως αντιπολίτευση πρωτοστατούσαν στην προσπάθεια κατά της παρουσίας των βάσεων, ως υπεύθυνη κυβέρνηση υιοθέτησαν άλλη στάση και πολιτική.
Ξεκινώ από ένα βασικό σημείο: Η νομοθετική πράξη του ΗΒ, με την οποία παραχωρήθηκε η ανεξαρτησία στην Κύπρο (Cyprus Αct 1960) έχει τίτλο «An Act to make provision and in connection with, the establishment of an independent Republic in Cyprus». Γίνεται, δηλαδή, λόγος για «εγκαθίδρυση» της Κυπριακής Δημοκρατίας. Ο ίδιος ορισμός διατρέχει και τη σχετική ιδρυτική Συνθήκη της Κυπριακής Δημοκρατίας (ΚΔ), η οποία φέρει τον τίτλο «Treaty concerning the establishment of the Republic of Cyprus», αποτέλεσμα των σχετικών διακηρύξεων του ΗΒ, του Βασιλείου της Ελλάδος, της Τουρκικής Δημοκρατίας (19ης Φεβρουαρίου 1959) και στη συνέχεια και των Αντιπροσώπων των δύο Κυπριακών Κοινοτήτων, της 17ης Φεβρουαρίου 1959. Είναι εξάλλου γνωστό ότι η ονομασία της Συνθήκης στη διπλωματική jargon είναι «Treaty of establishment».
Είναι, επομένως, προφανές ότι η Συνθήκη αυτή μαζί με τα Παραρτήματά της είναι ιδρυτική της ΚΔ. Από τα «travaux préparatoires», εξάλλου, γίνεται, επίσης, σαφές ότι αυτή ήταν η πρόθεση των συμβαλλομένων.
Ως εκ τούτου, οποιαδήποτε προσπάθεια κατάργησης ή αναθεώρησης των προνοιών που αφορούν τις βρετανικές βάσεις, περιλαμβανομένου του Παραρτήματος «Ο», θα πρέπει να λάβει υπόψη της ότι μοιραίως επηρεάζει το σύνολο της Συνθήκης Εγκαθίδρυσης.
Ένα άλλο σημείο το οποίο είναι σημαντικό αφορά στο γεγονός ότι με το Cyprus Αct 1960 και τη Συνθήκη Εγκαθίδρυσης καθορίζεται ως επικράτεια της Κυπριακής Δημοκρατίας όλο το έδαφος του νησιού, με εξαίρεση τις περιοχές των δύο βάσεων (Ακρωτηρίου και Δεκέλειας), οι οποίες παραμένουν υπό τη κυριαρχία του ΗΒ και το καθεστώς που ίσχυε προ της ανακήρυξης της ΚΔ, δηλαδή της Αποικίας του Στέμματος, όπως ανακηρύχθηκε την 1η Μαΐου 1925. Αυτή είναι και η ερμηνεία του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Αγγλίας. Επ' αυτού, θα επανέλθω στη συνέχεια.
Είναι, πάντως, ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι στο Άρθρο 2 (ii) του Παραρτήματος «Ο» της Συνθήκης Εγκαθίδρυσης, αναφέρεται ότι «Her Majesty's Government further declare that their intention accordingly will be-not to set up and administer ‘‘colonies’’».
Τα δυο αυτά σημεία θα πρέπει, επομένως, να μας απασχολήσουν σε σχέση με το κατά πόσο είναι σκόπιμο και εφικτό, υπό τις περιστάσεις, να εγερθεί με πιθανότητες επιτυχίας θέμα βάσεων κατά την παρούσα συγκυρία.
Ξεκινώ από το γεγονός ότι η ιδρυτική Συνθήκη της ΚΔ και τα Παραρτήματά της είναι μια διεθνής συνθήκη, μεταξύ του ΗΒ, του Βασιλείου της Ελλάδος, της Τουρκικής Δημοκρατίας και της ΚΔ. Ως εκ του γεγονότος αυτού, διέπεται από το Διεθνές Εθιμικό Δίκαιο (αφού η Σύμβαση της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών του 1969, που κωδικοποίησε το προϋπάρχον Διεθνές Εθιμικό Δίκαιο, δεν έχει αναδρομική ισχύ).
Θα πρέπει, όμως, να σημειωθεί ότι το Διεθνές Δικαστήριο, όπως προκύπτει από τη νομολογία του, εφαρμόζει τη Σύμβαση της Βιέννης ως απόρροια του Διεθνούς Εθιμικού Δικαίου, ιδίως σε ό,τι αφορά το πανάρχαιο αξίωμα «pacta sunt servanda», που βρίσκει την έκφρασή του στο Άρθρο 26 της Σύμβασης. Ανάλογα ισχύουν και σε ό,τι αφορά τις πρόνοιες τις σχετικές με τον τερματισμό ή την καταγγελία των συνθηκών.
Η δυσχέρεια που παρουσιάζεται, επομένως, για την πλευρά μας είναι πως επιτυγχάνεται ο τερματισμός/καταγγελία/αναθεώρηση της Συνθήκης Εγκαθίδρυσης, με δεδομένο ότι δύο τουλάχιστον από τα άλλα συμβαλλόμενα μέρη διαφωνούν.
Έχει, ακόμη, εκφρασθεί η άποψη ότι η Συνθήκη, για την ακρίβεια το μέρος της εκείνο που αφορά τις βάσεις, θα μπορούσε να καταγγελθεί ή να αποτελέσει αντικείμενο (επανα-)διαπραγμάτευσης, ως προϊόν καταναγκασμού (coercion).
Έχω την άποψη ότι η θέση αυτή δεν βρίσκει ισχυρό έρεισμα στο Διεθνές Δίκαιο, ιδίως αν το θέμα αχθεί ενώπιον Διεθνούς Δικαστηρίου.
Πέραν της δυσχέρειας απόδειξης, τόσο γενικότερα όσα και ειδικά ως προς το συγκεκριμένο θέμα, τα διεθνή δικαιοδοτικά όργανα τείνουν προς μια συσταλτική ερμηνεία του όρου. Δεν είναι καθόλου εύκολο, δηλαδή, να αποδειχθεί ενώπιον δικαστηρίου ότι «ασκήθηκε παράνομη πίεση» ή ότι «υπήρξε απειλή χρήσης ή χρήση βίας» ή ότι «διατυπώθηκαν απειλές κατά μιας πλευράς των συμβαλλομένων».
Εξάλλου, η Συνθήκη παρουσιάσθηκε σαν επιτυχία από τον Αρχιεπίσκοπο Μακάριο κατά την επάνοδό του στην Κύπρο.
Ήδη αναφέρθηκε πιο πάνω ότι, με την ανακήρυξη της ΚΔ, το καθεστώς των βάσεων παρέμεινε ως είχε πριν απ' αυτήν, δηλαδή της Αποικίας του Στέμματος.
Είναι γνωστό και γενικά αποδεκτό, ότι τα «αποικιοκρατικά κατάλοιπα» συνιστούν παραβίαση αναγκαστικών κανόνων του Διεθνούς Δικαίου (jus cogens). Τυγχάνει εφαρμογής η αρχή αυτή στην περίπτωση των βάσεων;
Η θέση αυτή είναι μερικώς ορθή, με την έννοια ότι η διατήρηση αποικιών αποτελεί μεν παραβίαση αναγκαστικών κανόνων του Διεθνούς Δικαίου, ιδίως δε του Χάρτη του ΟΗΕ, αλλά μόνο στον βαθμό που αυτή είναι αντίθετη προς τη βούληση των κατοίκων τους, κατά παράβαση του δικαιώματος της αυτοδιάθεσης, που συνήθως διαπιστώνεται μέσω δημοψηφίσματος.
Στην περίπτωση της Κύπρου, το 1960 ή σε οποιονδήποτε μεταγενέστερο χρόνο, δεν υπήρξε τέτοιο δημοψήφισμα σε ό,τι αφορά τις Συνθήκες. Το επίσημο αφήγημα και επιχείρημα της πλευράς μας ήταν ότι ο κυπριακός λαός, με την πανηγυρική εκλογή του Αρχιεπισκόπου Μακαρίου Γ΄ στην προεδρία της Δημοκρατίας, ενέκρινε και αποδέχθηκε στην πράξη τις Συνθήκες αυτές. Αλλά το «επιχείρημα» αυτό είναι περισσότερο πολιτικό, παρά νομικό και εξυπηρετούσε σκοπιμότητες της εποχής.
Η περίπτωση, έτσι, των βάσεων καθίσταται sui generis, με τα δικά της νομικά και πραγματικά χαρακτηριστικά και ιδιομορφίες.
Οποιοσδήποτε, επίσης, παραλληλισμός με το Γιβραλτάρ ή τα Falklands δεν είναι δόκιμος, αφού πρόκειται για ιστορικά και νομικά ανόμοιες περιπτώσεις.
Επιπρόσθετα, και στις δύο αυτές κτήσεις, οι κάτοικοι με συντριπτική πλειοψηφία επέλεξαν να παραμείνουν υπό το βρετανικό στέμμα.
Ασφαλώς η γνωμοδότηση του Διεθνούς Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 2019 για τα Chagos Islands είναι υποβοηθητική για την Κύπρο, δεν είμαι όμως βέβαιος ότι μπορεί να αποτελέσει την απάντηση στο πρόβλημα των βρετανικών βάσεων.
Στην περίπτωση αυτήν, η οποία παρουσιάζει αρκετές ομοιότητες με εκείνη των βρετανικών βάσεων στην Κύπρο, οι «διάδικοι» ήταν δύο, το ΗΒ και ο Μαυρίκιος, αφού η Συμφωνία του Lancaster House του 1965 είχε υπογραφεί μόνο μεταξύ τους (μεταξύ δηλαδή του ΗΒ και αντιπροσώπων του Μαυρικίου, πριν η χώρα αποκτήσει την ανεξαρτησία της και διεθνή προσωπικότητα, το 1968).
Στην περίπτωση της Κύπρου, πέραν του ΗΒ, του Βασιλείου της Ελλάδος και της ΚΔ, συμβαλλόμενο μέρος της Συνθήκης Εγκαθίδρυσης είναι και η Τουρκία, παράγοντας και δεδομένο που πρέπει να συνεκτιμηθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη.
Είναι ενδεικτικό πως, όταν το 2003-2004 συζητείτο το Σχέδιο Ανάν και υπήρξε πρόταση του ΗΒ ότι, σε περίπτωση λύσης θα επέστρεφε ποσοστό 45% του εδάφους των βάσεων στο ομόσπονδο κράτος, η τουρκική πλευρά έσπευσε να εκφράσει ενδιαφέρον και να διεκδικήσει το «δικό της» μερίδιο. Για τον λόγο αυτόν και μόνο, και πέραν όλων των άλλων λόγων, θα συμφωνήσω με τη θέση του τ. Προέδρου της Δημοκρατίας, κ. Νίκου Αναστασιάδη, ότι το θέμα θα πρέπει να εγερθεί μετά την επίτευξη λύσης του Κυπριακού, είτε ως μέρος της.
Στην όλη εξίσωση θα πρέπει, επίσης, να συνεκτιμηθούν πολιτικές και στρατηγικές παράμετροι και να επισημανθεί ειδικότερα το ενδιαφέρον των ΗΠΑ για τις βρετανικές βάσεις, τις οποίες εν μέρει χρηματοδοτούν και κατά καιρούς χρησιμοποιούν. Αλλά πέραν των ΗΠΑ, και φιλικές μας χώρες της ευρύτερης περιοχής θεωρούν τις βάσεις παράγοντα που συμβάλλει και στη δική τους ασφάλεια.
Η πλευρά μας δεν στερείται, ασφαλώς, επιχειρημάτων. Θα πρέπει, όμως, να συνεκτιμήσει επιχειρήματα, νομικά και άλλα, όπως και αντιδράσεις πέραν αυτών, που λογικά αναμένεται ότι θα προβάλουν άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, ειδικότερα δε το ΗΒ και η Τουρκία.
Και μια τελική υπενθύμιση: το Διεθνές Δίκαιο είναι ασφαλώς σημαντικό μέρος των διεθνών σχέσεων, δεν είναι όμως το μόνο. Υπάρχουν και άλλοι παράγοντες, οι οποίοι συνηθέστερα συνδιαμορφώνουν τις εξελίξεις και επηρεάζουν ή καθορίζουν το τελικό αποτέλεσμα.
*Ο Αλέξανδρος Ζήνων είναι πρέσβης ε.τ., πρώην γενικός διευθυντής του υπουργείου Εξωτερικών της Κυπριακής Δημοκρατίας και πρώην ύπατος αρμοστής της στο Ηνωμένο Βασίλειο.
