Είναι βέβαιο ότι οι προσεχείς μήνες θα αποτελέσουν μια κρίσιμη δοκιμασία της ικανότητας της ΕΕ να αντιμετωπίσει μεγάλες προκλήσεις. Μεταξύ των αποφάσεων που θα πρέπει να ληφθούν είναι και εκείνη του πολυετή ισολογισμού. Ωστόσο, ο μετασχηματισμός και οι αλλαγές, όπως πολλοί σκοπεύουν να επιχειρήσουν στο φλέγον θέμα του κοινοτικού προϋπολογισμού, θα ισοδυναμούσε με παγίδα.
* Του Στράτου Γεραγώτη
Οι Ευρωπαϊκές «ομάδες»
Όπως είναι γνωστό, η συμφωνία καθίσταται δυσχερέστερη λόγω της απώλειας, περίπου 10 δισεκατομμυρίων ετησίως , λόγω Brexit, και εμποδίζεται από την ύπαρξη όχι δύο, αλλά τουλάχιστον τεσσάρων «ομάδων» που επιδιώκουν αντιφατικούς στόχους. Υπάρχει η ομάδα των «σφιχτών» (Ολλανδία, Σουηδία, Δανία, Αυστρία) που ενδιαφέρονται μόνο για τον περιορισμό των εξόδων. Στη συνέχεια, είναι οι «συνεχιστές» για τους οποίους έχει προτεραιότητα η διαφύλαξη των κονδυλίων για τη συνοχή (περίπου το ένα τρίτο του προϋπολογισμού). Από την άλλη, η ομάδα των «αγροτών» που σκέφτονται κυρίως τα κεφάλαια για την γεωργική πολιτική (άλλο ένα τρίτο του προϋπολογισμού). Τέλος, είναι οι λεγόμενοι «πρωτοπόροι» που ενδιαφέρονται για τις νέες πολιτικές της ΕΕ: την εδραίωση του ευρώ για την ανάπτυξη, την άμυνα, τη βιομηχανική πολιτική, την αλλαγή του κλίματος, την έρευνα, τη μετανάστευση, την Αφρική. Ορισμένες χώρες ισχυρίζονται ότι ανήκουν παράλληλα σε διαφορετικές ομάδες, αλλά στο τέλος της ημέρας θα πρέπει να επιλέξουν.
Το σίγουρο είναι πως, όπως πάντα, θα υπάρξει ένας συμβιβασμός, αλλά ακόμη και για αυτές τις χώρες μέλη που έχουν πολλαπλούς στόχους στο τέλος πρέπει να προσκολληθούν σε μερικές προτεραιότητες. Αυτοί που θα πληρώσουν το τίμημα είναι οι «πρωτοπόροι». Αλλά ας δούμε καλύτερα γιατί θα συμβεί αυτό. Αυτό που διαιρεί τις κυβερνήσεις είναι η διαφορά μεταξύ ενός προϋπολογισμού που περιορίζεται στο 1% του ΑΕΠ της ΕΕ και ενός που περιορίζεται στο 1,3%, δηλαδή στο «μέγιστο» αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Μιλάμε για λιγότερα από 300 δισεκατομμύρια σε επτά χρόνια. Είναι ένα σημαντικό στοιχείο, αλλά δεν θα μπορούσα να υποστηρίξω ότι η ικανότητα της Ευρώπης να επιλύει τα πολλά εσωτερικά της προβλήματα και να καταφέρει να ζυγίσει σε ένα όλο και πιο περίπλοκο και άλλοτε εχθρικό διεθνές πλαίσιο εξαρτάται από αυτήν. Το αποτέλεσμα θα είναι, ωστόσο, μέτριο και λόγω της έκτακτης ανάγκης που προκαλεί μια νέα και απροσδόκητη πίεση στα εθνικά οικονομικά.
Μεταξύ «ιδίων πόρων» και «επίπλαστου φόρου»
Υπάρχει ένα δεύτερο στοιχείο σε αυτή την παγίδα: η σκέψη ότι το πρόβλημα θα λυθεί εάν ο προϋπολογισμός τροφοδοτηθεί από νέους πόρους της ΕΕ. Όμως τι κρύβεται πίσω από αυτούς τους όρους που φαίνεται πως δημιουργούν νέες μαγικές πηγές χρηματοδότησης; Σε αντίθεση με όσα πιστεύουν πολλοί, από νομικής απόψεως ο προϋπολογισμός της ΕΕ χρηματοδοτείται ήδη από ιδίους πόρους, υπό την έννοια ότι τα χρήματα που φθάνουν στις Βρυξέλλες είναι μια αυτόματη υποχρέωση των χωρών μελών και δεν χρειάζεται να ψηφίζονται περιοδικά από τα εθνικά κοινοβούλια όπως συμβαίνει με άλλους διεθνείς οργανισμούς.
Βασικά, μόνο οι πόροι για τους οποίους δεν είναι λογικά δυνατό να δημιουργηθεί ένας λογικός σύνδεσμος με την οικονομία των μεμονωμένων κρατών μελών μπορούν να οριστούν ως «ίδιοι πόροι». Το τυπικό παράδειγμα, στην πραγματικότητα το μοναδικό, είναι ο τελωνειακός δασμός και η γεωργική εισφορά, των οποίων τα έσοδα αποδίδονται εξ ολοκλήρου στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Αντ’ αυτού, υποθέστε έσοδα από έναν πιθανό επίπλαστο φόρο να αποδίδονται στην ΕΕ, όπως προτείνουν ορισμένοι. Τα κεφάλαια θα εξακολουθούσαν να προέρχονται από τα εθνικά ταμεία και θα μπορούσαν να αποδοθούν σε κάθε μεμονωμένη χώρα όπως ακριβώς συμβαίνει με όλες τις άλλες τρέχουσες εισπράξεις εκτός από αυτές που αναφέρθηκαν. Με αυτό δεν εννοώ ότι ένας ευρωπαϊκός επίπλαστος φόρος θα ήταν αναγκαστικά κακή ιδέα. Ίσως είναι επιθυμητό, αλλά δεν θα άλλαζε ριζικά τη φύση του προϋπολογισμού. Συγκεκριμένα, δεν θα αλλάξει την τάση του καθένα να σκέφτεται από την άποψη της «απλής επιστροφής», δηλαδή της ισορροπίας μεταξύ αυτού που πληρώνει και αυτού που λαμβάνει.
Πώς να αποφύγουμε την παγίδα
Είναι δυνατόν να βγούμε από την παγίδα; Πρέπει να ξεκινήσουμε έχοντας συνειδητοποιήσει ότι εδώ δεν μιλάμε για έναν προϋπολογισμό υπό την έννοια των εσωτερικών πολιτικών συζητήσεων. Δεν είναι και δεν μπορεί να είναι η στιγμή κατά την οποία καθορίζονται οι πολιτικές προτεραιότητες της ΕΕ. Αυτό συμβαίνει για διάφορους λόγους. Μερικοί φαίνεται να πιστεύουν ότι ο προϋπολογισμός είναι το εργαλείο για την επίτευξη πολιτικής ένωσης, ενώ το αντίθετο είναι αλήθεια: χωρίς μια νόμιμη πολιτική ένωση δεν θα είναι ποτέ δυνατόν να υπάρξει ένας «πραγματικός» προϋπολογισμός, συμπεριλαμβανομένης μιας αυτόνομης φορολογικής πολιτικής.
Πρώτα απ’ όλα, ένας προϋπολογισμός που στην πιο φιλόδοξη εκδοχή του και, όπως γνωρίζουμε επί του παρόντος, μη ρεαλιστικός, θα απορροφήσει μόλις το 1,3% του ΑΕΠ, δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελέσει μέσο οικονομικής πολιτικής. Δεύτερον, η κύρια δραστηριότητα της ΕΕ, αυτή στην οποία παρέχει τα καλύτερα αποτελέσματα, δεν είναι η συλλογή και η διανομή χρημάτων, αλλά η ρύθμιση της οικονομίας για τη διευκόλυνση της ολοκλήρωσης και την προώθηση ορισμένων συλλογικών στόχων. Επιπλέον, επειδή για μεγάλο χρονικό διάστημα, από τότε που επιτεύχθηκε συμβιβασμός με τη Μεγάλη Βρετανία για τη συμβολή της, όλες οι κυβερνήσεις από την πρώτη έως την τελευταία έχουν αιτιολογηθεί ως «δίκαιη επιστροφή» χρημάτων. Γνωρίζουμε ότι ο υπολογισμός αυτός είναι εν μέρει αυθαίρετος και είναι ένας διεστραμμένος τρόπος υπολογισμού του κόστους και των οφελών της συμμετοχής στην ΕΕ. Ωστόσο, όλοι οι υπεύθυνοι, αφού συμφωνήσουν ότι πρόκειται για μια παρεκτροπή, επιστρέφουν στο σπίτι τους και δίνουν εντολή στους διπλωμάτες τους να διαπραγματευτούν με βάση τη «δίκαιη επιστροφή».
Η αλήθεια είναι ότι αυτό που ονομάζουμε προϋπολογισμό δεν είναι παρά ένα λογιστικό έγγραφο που συνοψίζει το κόστος των πολιτικών επιλογών που αποφασίζονται από κοινού, με την επιφύλαξη των διορθώσεων για την αποφυγή ενός ή των άλλων υποχρεώσεων που θεωρούνται υπερβολικές. Η πηγή του προβλήματος δεν είναι συνεπώς ο προϋπολογισμός, αλλά η έλλειψη συναίνεσης για τις πολιτικές. Εάν δεν συνέβαινε αυτό, ορισμένες από τις πλουσιότερες χώρες του πλανήτη δεν θα ενοχλούσαν με αμελητέα για αυτές ποσά.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η συνεχιζόμενη διαπραγμάτευση δεν είναι σημαντική. Θα είναι σκόπιμο όλοι να αγωνιστούν για τις προτεραιότητές του και είναι επιθυμητό το αποτέλεσμα να είναι όσο το δυνατόν λιγότερο περιοριστικό και λιγότερο εξαρτημένο από τη λογική της «απλής επιστροφής χρημάτων». Στο παρελθόν, θα μπορούσε να βρεθεί ένας συμβιβασμός βάσει μιας γαλλογερμανικής συμφωνίας. Σήμερα, αυτό είναι πιο δύσκολο λόγω της αλλαγής της γερμανικής πολιτικής και της αντικειμενικής εσωτερικής αδυναμίας του Macron, που τον υποχρεώνει να βρεθεί αντιμέτωπος με την παραδοσιακή υπεράσπιση των Γάλλων αγροτών, αφού πρωτοστάτησε στο νέο όραμα της ΕΕ.
* O Στράτος Γεραγώτης είναι τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου και Πολιτικής στο Παν/μιο της Pavia της Ιταλίας
