– Η έκτακτη ανάγκη COVID-19, τα σύνορα και οι αιτούντες άσυλο
Το ξέσπασμα της πανδημίας COVID-19 έχει δοκιμάσει την ανταπόκριση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως συστήματος διακυβέρνησης σε πολλά μέτωπα. Αυτή η διορατικότητα επικεντρώνεται στις επιπτώσεις του «κλεισίματος των εξωτερικών συνόρων» στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής αρχής της αλληλεγγύης, με ιδιαίτερη προσοχή στον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ και τα κράτη μέλη έχουν αλληλεπιδράσει για το κλείσιμο των συνόρων και τον αντίκτυπό της στους αιτούντες άσυλο, κατά τη διάρκεια της πανδημίας.
του Στράτου Γεραγώτη
Όπως είναι γνωστό, τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ είναι μια σύνθετη υπόθεση επειδή προκύπτει από την παράθεση των εξωτερικών συνόρων των μεμονωμένων κρατών μελών. Με την Συνθήκη Σένγκεν, η λειτουργία ενός κράτους μέλους για τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων του απέκτησε διπλή σημασία: το κράτος ελέγχει τα σύνορά του «για τον εαυτό του» και επίσης μετέχει σε μια διαδικασία ανάληψης ευθυνών , καθώς άλλα κράτη μέλη ενδέχεται να επηρεαστούν από την συμπεριφορά ενός άλλου κράτους μέλους . Υπάρχει μια σιωπηρή διαδικασία ανάληψης ευθυνών μεταξύ των κρατών, η οποία προϋποθέτει αμοιβαία εμπιστοσύνη στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη εκτελούν τα καθήκοντά τους. Μεταξύ των θεμάτων που πλήττονται περισσότερο από τα εξωτερικά σύνορα, είναι οι αιτούντες ασυλο. Η πανδημία επιδείνωσε αυτήν την κατάσταση, καθώς έχει μετατοπίσει πολιτικές προτεραιότητες για τη διασφάλιση της δημόσιας υγείας και επίσης επειδή το κλείδωμα συνεπαγόταν, για παράδειγμα, αναστολή διαδικασιών που σχετίζονται με την εξέταση αιτήσεων ασύλου σε πολλές χώρες. Επομένως, η κατάσταση των αιτούντων άσυλο αξίζει ιδιαίτερη προσοχή σε αυτές τις εξαιρετικές στιγμές.
Ως προκαταρκτική παρατήρηση, πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι η ανταπόκριση της ΕΕ στο COVID-19 έχει δοκιμαστεί σε πολλές πτυχές. Η πανδημία έχει δημιουργήσει πολλές νομικές προκλήσεις, σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης. Μεταξύ των πιο συζητημένων, είναι οι οικονομικές συνέπειες της πανδημίας, καθώς θεωρούνται στη δημόσια συζήτηση ως οι πιο επείγουσες , αμέσως μετά τα θέματα δημόσιας υγείας. Αντιθέτως, η διαχείριση της μετανάστευσης και του ασύλου δεν φαίνεται να αποτελεί προτεραιότητα αυτή τη στιγμή. Δεν είναι τυχαίο ότι η δημοσίευση του Συμφώνου για το Άσυλο και τη Μετανάστευση, ένα κείμενο που αναμενόταν την άνοιξη του 2020, καθυστέρησε για εβδομάδες και στη συνέχεια αναβλήθηκε αφού η ΕΕ των 27 κατέληξε σε συμφωνία σχετικά με τη διευκόλυνση ανάκαμψης και ανθεκτικότητας τελικά δημοσιεύθηκε μόλις στις 23 Σεπτεμβρίου 2020.
I.1. Το κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων ως προσπάθεια συντονισμού των πρωτοβουλιών των κρατών μελών
Όσον αφορά την απάντηση της ΕΕ στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, πρέπει να θυμόμαστε ότι η Ευρώπη ήταν το επίκεντρο της πανδημίας από τις αρχές Μαρτίου. Εκείνες τις ημέρες, τα κράτη της ΕΕ έχουν γίνει, πρώτοι, οι αποδέκτες της απαγόρευσης ταξιδιού από τις ΗΠΑ. Εάν η πρώτη αντίδραση της Επιτροπής στην απαγόρευση ταξιδίων που επιβλήθηκε από τον Τραμπ ήταν αποδοκιμασία και απογοήτευση για την έλλειψη διαβουλεύσεωντων ΗΠΑ με την ΕΕ, χρειάστηκε λιγότερο από μία εβδομάδα για να αλλάξει η θέση της Επιτροπής και να μιμηθεί τις ΗΠΑ , με πρωτοβουλία του Γάλλου Προέδρου Macron. Η ευρωπαϊκή προσέγγιση, ωστόσο, διατυπώνεται ήπια ως προσωρινός περιορισμός για τα μη απαραίτητα ταξίδια υπηκόων τρίτων χωρών σε κράτη της ΕΕ.
Εάν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 10ης Μαρτίου 2020 είχε υποστηρίξει μια κοινή ευρωπαϊκή προσέγγιση όσον αφορά το COVID-19 και ο Τραμπ απαγόρευσε τα ταξίδια από την ΕΕ στις 12 Μαρτίου, η συντονισμένη κίνηση προς την απαγόρευση ταξιδιού σε όλη την ΕΕ πραγματοποιήθηκε μεταξύ 16 και στις 17 Μαρτίου. Στις 16 Μαρτίου, η Επιτροπή δημοσίευσε ανακοίνωση και κατευθυντήριες γραμμές για μέτρα διαχείρισης των συνόρων με στόχο την προστασία της υγείας του πληθυσμού και την «αποφυγή διαταραχών στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και την διακίνηση αγαθών και βασικών υπηρεσιών σε ολόκληρη την Ευρώπη» τα οποία εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της επομένης. Η περιοχή καλύπτει είκοσι έξι κράτη μέλη και τις 4 συνδεδεμένες χώρες του Σένγκεν (Ισλανδία, Λιχτενστάιν, Νορβηγία και Ελβετία), και για το λόγο αυτό αναφέρεται ως περιοχή ΕΕ + .
Αργότερα, η απαγόρευση επεκτάθηκε δύο φορές και, με τις βελτιώσεις στη διαχείριση της πανδημίας, με την άφιξη της θερινής περιόδου, η τελευταία σύσταση ήταν να αρχίσει η άρση των ταξιδιωτικών απαγορεύσεων στην περιοχή της ΕΕ + έως την 1η Ιουλίου 2020.
Στις αρχές Ιουνίου, στην τρίτη αξιολόγησή της σχετικά με την εφαρμογή προσωρινών περιορισμών για τα μη απαραίτητα ταξίδια στην ΕΕ, η Επιτροπή ενθάρρυνε σθεναρά τα υπόλοιπα κράτη μέλη »να ολοκληρώσουν τη διαδικασία άρσης των ελέγχων και περιορισμών στα εσωτερικά σύνορα, την ελεύθερη κυκλοφορία εντός της ΕΕ έως τις 15 Ιουνίου 2020 ». Για τα εξωτερικά σύνορα, πρότεινε να παραταθεί η εφαρμογή των τρεχόντων ταξιδιωτικών περιορισμών για τα μη απαραίτητα ταξίδια στην ΕΕ έως τις 30 Ιουνίου 2020, προτείνοντας τα κράτη μέλη να συγκλίνουν σε έναν κατάλογο τρίτων χωρών για τις οποίες θα μπορούσαν να αρθούν οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί.
Αργότερα, στα τέλη Ιουνίου και μετά από πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο ενέκρινε τη σύσταση για την σταδιακή άρση των ταξιδιωτικών απαγορεύσεων για τους κατοίκους της Αλγερίας, της Αυστραλίας, του Καναδά, της Γεωργίας, της Ιαπωνίας, του Μαυροβουνίου, του Μαρόκου, της Νέας Ζηλανδίας, της Ρουάντα, της Σερβίας , Νότια Κορέα, Ταϊλάνδη, Τυνησία, Ουρουγουάη και Κίνας. Αυτός ο κατάλογος χωρών πρόκειται να αναθεωρείται και να ενημερώνεται κάθε δύο εβδομάδες, με την ίδια διαδικασία . Ταυτόχρονα, ο κατάλογος παραμένει ευέλικτος καθώς οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί ενδέχεται να αρθούν ή να εισαχθούν εκ νέου για μια συγκεκριμένη τρίτη χώρα που αναφέρεται, σε περίπτωση που η κατάσταση σε αυτήν τη χώρα επιδεινωθεί .
Επιπλέον, η σύσταση εξέτασε το ενδεχόμενο εξαίρεσης από τους περιορισμούς ταξιδιού τθς πολίτες της Ένωσης και τους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι μέλη της οικογένειας και απολαμβάνουν δικαιώματα ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με την οδηγία 2004/38 / ΕΚ καθώς και για τους κατοίκους μακράς διαρκείας υπηκόους τρίτων χωρών. Επίσης , το πεδίο των βασικών ταξιδιών έχει διευρυνθεί, συμπεριλαμβανομένων και φοιτητών και ατόμων που χρειάζονται διεθνή προστασία ή για άλλους ανθρωπιστικούς λόγους.
Από αυτή την άποψη, ο ρόλος της Επιτροπής ήταν να προωθήσει την επικοινωνία και τον συντονισμό μεταξύ των πρωτοβουλιών των κρατών μελών, στην προσπάθεια αποφυγής της ελεύθερης κυκλοφορίας και της έλλειψης συντονισμού που θα μπορούσαν να βλάψουν την συνθήκη Σένγκεν και την εσωτερική αγορά. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή καθοδήγησε τη διαδικασία, παρέχοντας καθοδήγηση προκειμένου να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ σε αυτήν την περίπλοκη κατάσταση, επινοώντας τις αρχές, τη μεθοδολογία και τα κριτήρια για τη σταδιακή διαδικασία άρσης της απαγόρευσης ταξιδιού στην περιοχή ΕΕ+.
Η σύσταση του Συμβουλίου είναι ένα μέτρο που δημιουργεί έναν κοινό ανταγωνισμό και δεν αποκλείει ότι τα κράτη μπορούν να υιοθετήσουν πιο περιοριστικά μέτρα. Η Επιτροπή παρέχει καθοδήγηση σχετικά με τη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ σε πνεύμα πιστής συνεργασίας, αλλά τα κράτη παραμένουν υπεύθυνα για τα εξωτερικά σύνορά τους. Μια τελική δήλωση της σύστασης δείχνει ότι: “Ένα κράτος μέλος δεν πρέπει να αποφασίσει να άρει τον περιορισμό των μη απαραίτητων ταξιδιών στην ΕΕ για μια συγκεκριμένη τρίτη χώρα προτού η άρση του περιορισμού συντονιστεί σύμφωνα με την παρούσα σύσταση”.
Εάν αυτό είναι το περιεχόμενο της σύστασης, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν τις απαγορεύσεις ταξιδιού ανάλογα με συγκεκριμένες καταστάσεις. Για παράδειγμα, μετά τη σύσταση του Συμβουλίου, στην Ιταλία ο Υπουργός Υγείας εξέδωσε ένα διοικητικό μέτρο (“ordinanza”) με απαγόρευση εισόδου και διέλευσης για άτομα που έμειναν ή διέμεναν σε κατάλογο χωρών , συμπεριλαμβανομένου του Μπαγκλαντές. Αυτό το μέτρο του ελήφθη μετά την αύξηση της επιδημίας στην περιοχή της Ρώμης στην κοινότητα του Μπαγκλαντές και δείχνει ότι η ευθύνη της διατήρησης της δημόσιας υγείας παραμένει σταθερά στα χέρια των κρατών μελών, όπως και η ευθύνη του κλεισίματος των εξωτερικών συνόρων, όπως ορίζεται από τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Πράγματι, εκτός από τις προσπάθειες που καταβάλλουν τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, και λόγω των σχετικά περιορισμένων αρμοδιοτήτων της ΕΕ στη δημόσια υγεία, τα κράτη είναι οι κύριοι παράγοντες που φέρουν την ευθύνη για τη δημόσια υγεία και για τους ελέγχους στα σύνορα, επίσης κατά τη διάρκεια πανδημίας. Η απλούστευση των μονομερών περιορισμών ταξιδιού δεν αποκλείεται, αλλά η Επιτροπή συνιστά αυτό να πραγματοποιηθεί εντός ενός μηχανισμού συντονισμού, υπό το φως των επιπτώσεων που μπορεί να έχει σε ολόκληρο τον χώρο Σένγκεν.
I.2. Τα ειδικά μέτρα που αφορούν τους αιτούντες άσυλο και την εφαρμογή τους στα κράτη μέλη
Το κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών είχε επίσης αντίκτυπο στην κατάσταση των αιτούντων άσυλο. Αυτό συνέβη αν και ο νόμος απαιτεί ότι οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί δεν επηρεάζουν τους αιτούντες άσυλο ή τα άτομα «που πρέπει να γίνουν δεκτοί στο έδαφος των κρατών μελών για άλλους ανθρωπιστικούς λόγους» · Ωστόσο, τα μέτρα COVID-19 έχουν επηρεάσει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη εφαρμόζουν τις διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου και τις σχετικές διοικητικές διαδικασίες για το άσυλο, την επιστροφή και την επανεγκατάσταση.
Και σε αυτές τις πτυχές, η Επιτροπή παρείχε την καθοδήγησή της προκειμένου να αποφευχθούν τα κράτη προς όλες τις πιθανές κατευθύνσεις κατά τη διάρκεια της πανδημίας, σε ένα έγγραφο που συντάχθηκε με την υποστήριξη της EASO και του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής «Frontex», και το οποιο ενσωματωνει μέτρα που περιορίζουν την εξάπλωση του COVID-19 σε μια διαδικασία που βασίζεται στον σεβασμό του κράτους δικαίου και της έννομης τάξης της ΕΕ. Ειδικότερα, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι κάθε διαδικασία που περιορίζει τα δικαιώματα, και ιδίως τα θεμελιώδη δικαιώματα, πρέπει να βασίζεται σε εκτίμηση κινδύνου και επιστημονικές συμβουλές και πρέπει να είναι αναλογική, να μην εισάγει διακρίσεις κατά την εφαρμογή της και να σέβεται την αρχή της μη επαναπροώθησης και άλλες υποχρεώσεις βάσει του διεθνούς δικαίου. Επίσης κατά τη διάρκεια της πανδημίας, η προστασία της υγείας πρέπει να εξισορροπηθεί με άλλα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ο Χάρτης), πράγμα που συνεπάγεται ότι η πρόσβαση στις διαδικασίες ασύλου θα πρέπει να συνεχιστεί στο μέγιστο δυνατό βαθμό. Συγκεκριμένα, όλες οι αιτήσεις διεθνούς προστασίας πρέπει να καταχωριστούν και να υποβληθούν σε επεξεργασία, ακόμη και αν υπάρχουν ορισμένες καθυστερήσεις.
Όσον αφορά τη συγκεκριμένη πτυχή της επεξεργασίας αιτήσεων, και δεδομένου ότι η οδηγία για τις διαδικασίες δεν προβλέπει πανδημία μεταξύ των κανόνων παρέκκλισης, η Επιτροπή πρότεινε ότι οι χώρες μπορούν να εξετάσουν την περίπτωση μεγάλου αριθμού ταυτόχρονων αιτήσεων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 6 , παράγραφος 5 της οδηγίας.
Για τον κανονισμό του Δουβλίνου, αυτό το μέσο επιτρέπει ευελιξία στις προσωπικές συνεντεύξεις και στην εφαρμογή διακριτικών ρητρών. Για παράδειγμα, το άρθρο 17, παρ. 2, δηλώνει ότι: «Το κράτος μέλος […] μπορεί, ανά πάσα στιγμή πριν από τη λήψη απόφασης σχετικά με την ουσία της αίτησης, να ζητήσει από άλλο κράτος μέλος να αναλάβει την ευθύνη των αιτούντων προκειμένου να συνενώσει οποιεσδήποτε οικογενειακές σχέσεις, για ανθρωπιστικούς λόγους βασίζεται ιδίως σε οικογενειακά ή πολιτιστικά ζητήματα, ακόμη και όταν το κράτος μέλος αυτό δεν είναι κατ ‘αρχήν ακόμη και όταν αυτό το κράτος μέλος δεν είναι κατ ‘αρχήν υπεύθυνο ».
Όσον αφορά την οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν τη δυνατότητα προσφυγής σε διαφορετικούς τρόπους υλικών συνθηκών υποδοχής, οι οποίοι ωστόσο πρέπει να καλύπτουν τις βασικές ανάγκες και την υγειονομική περίθαλψη. Σύμφωνα με το Άρθρο . 13 της οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής, οι έλεγχοι υγείας μπορούν να ζητηθούν για λόγους δημόσιας υγείας, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αρχών της αναγκαιότητας, της αναλογικότητας και της μη διάκρισης. Επιπλέον, το Άρθρο 19 απαιτεί από τις πολιτείες να παρέχουν την απαραίτητη υγειονομική περίθαλψη, συμπεριλαμβανομένης της θεραπείας για το COVID-19. Μέτρα καραντίνας και απομόνωσης μπορούν να προβλεφθούν, εάν βασίζονται στην εθνική νομοθεσία, και εάν εφαρμόζονται με λογικό, αναλογικό και χωρίς διακρίσεις τρόπο.
Η καθοδήγηση της Επιτροπής, με την υποστήριξη της EASO, επεσήμανε διάφορες νομικές διατάξεις που επιτρέπουν την ευελιξία που απαιτείται για την αντιμετώπιση της πανδημίας σε συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη νομοθεσία της ΕΕ για το άσυλο. Ωστόσο, τα κράτη αντιμετώπισαν δυσκολίες στη διασφάλιση της συμμόρφωσης με την ευρωπαϊκή νομοθεσία κατά τους πρώτους μήνες της πανδημίας, όπως ανέφερε επίσης η EASO. Για παράδειγμα, το 2020 σημειώθηκε δραματική μείωση των αιτήσεων ασύλου, λόγω του κλεισίματος των εξωτερικών συνόρων και των περισσότερων γραφείων ασύλου, και αυτό απέκλεισε την άφιξη και την εγγραφή των μεταναστών ως αιτούντων άσυλο. Με παρόμοιο τρόπο, αλλά με διαφορετικές αναλογίες, τον Απρίλιο ο αριθμός των παράτυπων διασυνοριακών διαβάσεων ήταν 900 σε σύγκριση με τους 6400 την ίδια περίοδο πέρυσι. Τον Απρίλιο του 2020 ο αριθμός των αιτήσεων μειώθηκε σημαντικά σε σύγκριση με τα επίπεδα πριν από το COVID-19, αλλά τον Μάιο, με τα μέτρα έκτακτης ανάγκης να χαλαρώνουν σταδιακά, οι αιτήσεις ασύλου αυξήθηκαν ξανά.
Αυτός ο συνολικός περιορισμός του δικαιώματος (ΕΕ) να ζητήσει άσυλο πραγματοποιήθηκε σε ένα πλαίσιο επιβολής που διασφαλίζεται από την εθνική διοίκηση, το οποίο αποτελεί χαρακτηριστικό και παγίδα του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Εξετάζοντας τις πραγματικές συνθήκες της παράνομης μετανάστευσης και της διαχείρισης του ασύλου κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19, μπορούμε να βρούμε μια ποικιλία απαντήσεων και καταστάσεων. Για παράδειγμα, κράτη όπως η Ιταλία και η Μάλτα έχουν υιοθετήσει μέτρα που κηρύσσουν τους λιμένες τους «μη ασφαλείς» για αποβίβαση. Αυτό έχει πολιτικοποιήσει εκ νέου το ζήτημα της αποβίβασης, το οποίο αποτελεί έκτοτε θέμα συζητήσεων και διαπραγματεύσεων μεταξύ των κρατών μελών.
Όσον αφορά την οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν τη δυνατότητα προσφυγής σε διαφορετικούς τρόπους συνθηκών υποδοχής, οι οποίοι ωστόσο πρέπει να καλύπτουν τις βασικές ανάγκες και την υγειονομική περίθαλψη. Σύμφωνα με το Αρθρο 13 της οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής, οι έλεγχοι υγείας μπορούν να ζητηθούν για λόγους δημόσιας υγείας, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αρχών της αναγκαιότητας, της αναλογικότητας και της μη διάκρισης. Επιπλέον, το Άρθρο 19 απαιτεί από τις πολιτείες να παρέχουν την απαραίτητη υγειονομική περίθαλψη, συμπεριλαμβανομένης της θεραπείας για το COVID-19. Μέτρα καραντίνας και απομόνωσης μπορούν να προβλεφθούν, εάν βασίζονται στην εθνική νομοθεσία, και εάν εφαρμόζονται με λογικό, αναλογικό και χωρίς διακρίσεις τρόπο.
Αντίθετα, η αναστολή του δικαιώματος αίτησης ασύλου αφορά, π.χ., την Ουγγαρία και την Ισπανία, οι οποίες είχαν κηρύξει κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Το Βέλγιο και οι Κάτω Χώρες έκλεισαν τα κέντρα άφιξης για τους νεοαφιχθέντες αιτούντες άσυλο. Οι ακροάσεις για το άσυλο έχουν ανασταλεί και τα κέντρα κράτησης έκλεισαν για τους επισκέπτες, π.χ. στη Μάλτα όπως στην Ελλάδα.
Αν και τα περισσότερα κράτη έχουν λάβει, υπό την έκτακτη ανάγκη COVID-19, μέτρα που περιορίζουν την απόλαυση των δικαιωμάτων σε μια προσπάθεια περιορισμού της πανδημίας, ορισμένα κράτη έχουν επιλέξει την αντίθετη κατεύθυνση για να επιτύχουν τον ίδιο στόχο. Για παράδειγμα, η Πορτογαλία αποφάσισε ότι η προστασία της δημόσιας υγείας και η προσπάθεια των δημόσιων αρχών προς την κατεύθυνση του περιορισμού του κοροναϊού πέρασαν μέσω της πλήρους πρόσβασης σε υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης σε όλους τους μετανάστες και τους αιτούντες άσυλο στη χώρα.
Εν κατακλείδι, τα έκτακτα μέτρα που θεσπίστηκαν από τα κράτη μέλη υπό την αιγίδα του αγώνα για την αντιμετωπιση του COVID-19 συνεπάγονται συμπίεση των δικαιωμάτων που παρέχονται από τη νομοθεσία της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος ασύλου που προστατεύεται από τον Χάρτη. Δίπλα σε αυτό, οι εθνικές αντιδράσεις στο COVID-19 ήταν διαφορετικές, διότι η νομοθεσία της ΕΕ για το άσυλο βασίζεται στις διοικητικές μηχανές και τις διαδικασίες των κρατών μελών: περιορίζοντας τη συνολική ομοιομορφία και τη συνοχή της εφαρμογής της νομοθεσίας της ΕΕ για το άσυλο.
Ανεξάρτητα από τις διαφορετικές απαντήσεις των κρατών μελών στους αιτούντες άσυλο, το COVID-19 είναι πιθανό να αυξήσει τη ζήτηση για άσυλο και διεθνή προστασία και ότι ο νόμος πρέπει να παρέχει τις απαντήσεις που ανταποκρίνονται στις κοινωνικές προκλήσεις: για το σκοπό αυτό, ορισμένα δικαστήρια αναγνωρίζουν ήδη ότι η κατάσταση έκτακτης ανάγκης που σχετίζεται με το COVID-19 αποτελεί λόγο για την παροχή (ανθρωπιστικής) προστασίας.
Τωρα θα σρεψω την προσοχη στο νομικό πλαίσιο και στις προκλήσεις που με κάνει να υποστηρίξω ότι ο COVID-19 δοκιμάζει το δίκαιο της ΕΕ και την αλληλεγγύη στο σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
ΙΙ. Το νομικό πλαίσιο για το κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων και τη σχέση του με το σύστημα ασύλου
Σε αυτήν την ενότητα, θα δώσω έμφαση στη σχέση μεταξύ των μέτρων περιορισμού του COVID-19 που έχουν υιοθετηθεί από την ΕΕ και τα κράτη μέλη και τον τρόπο με τον οποίο σχετίζονται με το νομικό πλαίσιο της ΕΕ.
Κατ ‘αρχήν, ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δεν προβλέπει μέτρα όπως απαγόρευση ταξιδιού ούτε κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Αντίθετα, το Κεφάλαιο II του ίδιου κώδικα ρυθμίζει εκτενώς την προσωρινή επαναφορά του ελέγχου των συνόρων στα εσωτερικά σύνορα (Άρθρα 25-35). Όσον αφορά τα εξωτερικά σύνορα, η αρμοδιότητα της ΕΕ ξεκίνησε ως αρμοδιότητα για τη λήψη «συνοδευτικών μέτρων» μετά τη συμφωνία του Σένγκεν, και εξελίχθηκε σταδιακά σε κοινή αρμοδιότητα, επειδή το άρθρο 77 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΛΕΕ) προβλέπει ότι η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με σκοπό:
– διενέργεια ελέγχων σε πρόσωπα και αποτελεσματική παρακολούθηση της διέλευσης των εξωτερικών συνόρων ·
– σταδιακή εισαγωγή ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης για τα εξωτερικά σύνορα.
Σε αυτό το πλαίσιο, η απαγόρευση ταξιδιού της ΕΕ πρέπει να θεωρηθεί ως αυτόματη απαγόρευση εισόδου, η οποία, αυστηρά, δεν προβλέπεται στον Κώδικα. Αντ ‘αυτού, ο Κώδικας Συνόρων Σένγκεν παρέχει στο Άρθρο 14 για την άρνηση εισόδου εάν ένα άτομο δεν πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου του Άρθ. 6. Σε περίπτωση πανδημίας, θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις εισόδου του κώδικα συνόρων του Σένγκεν Άρθρο . 6, παρ. 1, απαγορεύοντας την πρόσβαση σε υπηκόους τρίτων χωρών που θεωρούνται «ως απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή τις διεθνείς σχέσεις οποιουδήποτε από τα κράτη μέλη».
Αυτή η κατάσταση θα μπορούσε να ισχύει για την περίπτωση πανδημίας, αλλά κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, έχουμε μια περαιτέρω διάταξη που ορίζει ότι: «Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που δεν πληρούν μία ή περισσότερες από τις προϋποθέσεις που ορίζονται στην παράγραφο 1 μπορεί να επιτρέπεται από τα κράτη μέλη να εισέρχονται στο έδαφός του για ανθρωπιστικούς λόγους, για λόγους εθνικού συμφέροντος ή λόγω διεθνών υποχρεώσεων […] αυτό σημαίνει ότι τα κράτη μέλη έχουν τη διακριτική ευχέρεια να επιτρέπουν την είσοδο στην επικράτειά τους για ανθρωπιστικούς λόγους, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τις διεθνείς υποχρεώσεις που μπορούν να έχουν τα κράτη μέλη της ΕΕ όσον αφορά την [Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα ανθρώπινα δικαιώματα] ». Ωστόσο, σύμφωνα με το Άρθρο . 14 του Κώδικα, η άρνηση εισόδου για τη διαφύλαξη της δημόσιας υγείας, πρέπει να απαιτεί τεκμηριωμένη απόφαση στην οποία να αναφέρονται οι ακριβείς λόγοι της άρνησης. Θα είναι άμεσα αποτελεσματικό, αλλά το πρόσωπο στο οποιο αρνήθηκε η είσοδο έχει το δικαίωμα να προσφύγει. Αντίθετα, η απαγόρευση ταξιδιού της ΕΕ θα πρέπει να θεωρείται ως αυτόματη άρνηση εισόδου, η οποία ισχύει χωρίς ατομική αξιολόγηση κάθε υπόθεσης. Ως εκ τούτου, η απαγόρευση ταξιδιού της ΕΕ διαμορφώνεται σύμφωνα με τις διατάξεις του κώδικα, αλλά δεν σέβεται πλήρως τους κανόνες και τις διαδικασίες που θέτει ο Κώδικας, καθώς εφαρμόζεται ανεξάρτητα από την ανάλυση της ενιαίας υπόθεσης, αλλά ως εκ των προτέρων γενικευμένος κανόνας.
Ταυτόχρονα, σε μια περαιτέρω διάταξη, ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν προβλέπει ότι οι συνοριακοί έλεγχοι προσώπων απαιτούν ατομικές εκτιμήσεις, τόσο για την περίπτωση «ελάχιστων ελέγχων» για τα άτομα που δικαιούνται να μετακινηθούν εντός της ΕΕ, όσο και για το «διεξοδικό» επιταγές », που ισχύουν για υπηκόους τρίτων χωρών.
Με βάση τα παραπάνω, υποστηρίζεται εδώ ότι η Επιτροπή ενέκρινε τις ανακοινώσεις σχετικά με την απαγόρευση ταξιδιών της ΕΕ, προσαρμόζοντας ή μάλλον «επεκτείνοντας» τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν στις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, απαιτώντας επείγουσες ενέργειες και σε μια προσπάθεια συντονισμού ή παροχής κοινού πλαισίου για δυνητικά αποκλίνουσες πρωτοβουλίες των κρατών μελών. Στην Καθοδήγησή της ( EU Guidance ), έχει παρασχεθεί βοήθεια σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της απαγόρευσης ταξιδιών της ΕΕ με τρόπο που δεν θίγει τα δικαιώματα των πολιτών της ΕΕ, των υπηκόων των συνδεδεμένων χωρών Σένγκεν και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξάρτητα από την εθνικότητά τους, καθώς και τρίτων χωρών υπήκοοι με άδεια διαμονής και τα εξαρτώμενα άτομα. Επιπλέον, υπενθυμίστηκε ότι οι απαγορεύσεις εισόδου πρέπει να είναι αναλογικές, αμερόληπτες και να εφαρμόζονται κατά τρόπο που να διασφαλίζει το σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας.
Εάν αυτός είναι ο τρόπος με τον οποίο η απαγόρευση σχετίζεται με το νομικό πλαίσιο, το σκεπτικό της αυτό αποτελεί επίσης μια σημαντική πτυχή. Ενώ ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας έχει αμφισβητήσει την αποτελεσματικότητα των ταξιδιωτικών απαγορεύσεων στην αντιμετώπιση μιας πανδημίας, το ξέσπασμα του COVID-19 έδειξε ότι, όταν αντιμετωπίζουν εξαιρετικές προκλήσεις, τα κράτη τείνουν να κάνουν επιλογές με μη συντονισμένο τρόπο, ανεξάρτητα από το μέγεθος, τη φύση και το είδος απειλής. Αυτό συνέβη επειδή τα κράτη φέρουν την πρωταρχική ευθύνη για τη δημόσια υγεία και η ΕΕ έχει περιορισμένες εξουσίες μόνο για καταστάσεις έκτακτης ανάγκης στη δημόσια υγεία. Σε αυτό το πλαίσιο έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία, τα σύνορα έγιναν και πάλι ένα ευαίσθητο θέμα και η ελευθερία κυκλοφορίας θεωρήθηκε ως πηγή κινδύνων: πιο συγκεκριμένα, η Σένγκεν και η διευκόλυνση των ταξιδιών που συνεπάγεται, θεωρήθηκαν ως πρόσθετη απειλή για τα εθνικα συστήματα υγείας. Η αναστολή της Σένγκεν ήταν η επέκταση περιοριστικών μέτρων κλειδώματος που έχουν θεσπιστεί σε ορισμένες πολιτείες. Η απαγόρευση ταξιδιού της ΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί σε αυτό το πλαίσιο κλεισίματος, από φόβο ότι οι εγχώριοι πόροι δεν θα αρκούν: το κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων έχει θεσπιστεί ως μέτρο για την επίτευξη (αίσθησης) ασφάλειας εντός της ΕΕ, ή, τουλάχιστον, να διασφαλιστεί ότι τα εξωτερικά σύνορα δεν αποτελούν πρόσθετες απειλές για τα κράτη μέλη.
Η αποκατάσταση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, πράγματι, χαρακτηρίστηκε από έλλειψη συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών, κατά τις πρώτες εβδομάδες της επιδημίας, στην οποία η Επιτροπή προσπάθησε να διορθώσει τον συντονισμό των εθνικών μέτρων, τα οποία ωστόσο παρουσίαζαν διάφορες πτυχές των αποκλίσεων. Ως εκ τούτου, στα εξωτερικά σύνορα έχει ανατεθεί μια σημαντική συμβολική λειτουργία: δηλαδή, να αντιπροσωπεύει μια περίμετρο ασφαλείας για όλα τα κράτη Σένγκεν, και να υποστηρίζει την προσπάθεια της Επιτροπής για τη διαχείριση αυτού του «εσωτερικού χάους», απειλώντας τον πυρήνα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όπως ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων και προσώπων.
Η Επιτροπή είχε προειδοποιήσει ότι η προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα ενδέχεται να έχει «σοβαρό αντίκτυπο στη λειτουργία της ενιαίας αγοράς, καθώς η ΕΕ και ο χώρος Σένγκεν χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό ολοκλήρωσης». Λόγω του διακυβευόμενου μεγάλου ρίσκου , η Επιτροπή αναγνώρισε ότι «το καθεστώς των εξωτερικών συνόρων προσφέρει την ευκαιρία συντονισμένης δράσης μεταξύ των κρατών μελών για τον περιορισμό της παγκόσμιας εξάπλωσης του ιού».
Λαμβάνοντας υπόψη ότι το COVID-19 απαιτεί επαγγελματίες υγείας περισσότερο από συνοριοφύλακες, η πολιτική κλεισίματος των εξωτερικών συνόρων έχει χρησιμοποιηθεί ως μέρος μιας θεραπείας κατά της αποκατάστασης των μέτρων ελέγχου των εσωτερικών συνόρων , η οποία είναι η κύρια παρενέργεια της Πανδημία COVID-19 για την ΕΕ.
Επιπλέον, τα μέτρα που θεσπίστηκαν για την αντιπαράθεση της πανδημίας COVID-19 θα έπρεπε να είχαν διαφυλάξει και να εγγυηθούν τον σεβασμό των δικαιωμάτων που παρέχει η ΕΕ στους αιτούντες άσυλο. Μεταξύ αυτών, το δικαίωμα αξίωσης ασύλου και ο σεβασμός της αρχής της μη επαναπροώθησης θα πρέπει να καθιερωθούν επίσης κατά τη διάρκεια πανδημίας. Αντιθέτως, μόνο λίγα κράτη είχαν συμπεριλάβει τους αιτούντες άσυλο στην εξαίρεσή τους από απαγορεύσεις ταξιδιού και αυτό σημαίνει ότι το δικαίωμα να ζητήσει άσυλο, όπως προστατεύεται από τον Χάρτη της ΕΕ και καθορίζεται από το παράγωγο δίκαιο, δεν έχει επιβληθεί από έναν αριθμό χωρών. Η ευρωπαϊκή προσέγγιση στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19 αντιπροσωπεύει μια αντίδραση που μας υπενθυμίζει τη συμβολική λειτουργία των συνόρων. Τα σύνορα ορίζουν και διαιρούν τον εσωτερικό και τον εξωτερικό χώρο μιας κοινότητας, συνδέονται με την ασφάλεια και, το πιο σημαντικό, με την υποκειμενική ερμηνεία που οι εθνικές κυβερνήσεις σφυρηλατούν: πολλοί ηγέτες έχουν χρησιμοποιήσει μια «αφήγηση του πολέμου »προκειμένου να εξηγήσουν τις προκλήσεις που αντιμετώπιζαν τα κράτη στην καταπολέμηση ενός πολύ ασυνήθιστου και μικροσκοπικού εχθρού, όπως ένας ιός. Σε περιόδους που μια πανδημία έκτακτης ανάγκης απειλεί την καθημερινή ζωή, τα εξωτερικά σύνορα έχουν (εκ νέου) εκχωρήσει τη λειτουργία για να καλλιεργήσουν ένα αίσθημα προστασίας από εξωτερικές απειλές, ακόμα και όταν ο ιός είχε ήδη εισαχθεί για τα καλά στην Ευρώπη. Σε μια άλλη προοπτική, και σε διαφορετικό βαθμό ανάλογα με την εξεταζόμενη χώρα, το κλείσιμο των εξωτερικών συνόρων έχει θεωρηθεί ως «κανονική» παράταση των εθνικών μέτρων κλειδώματος, τα οποία ήταν πολύ αυστηρά σε ορισμένα κράτη μέλη, απαγορεύοντας τις μετακινήσεις και εντός της χώρας , εκτός εάν δικαιολογείται για σοβαρούς και τεκμηριωμένους λόγους. Ωστόσο, οι προκλήσεις που στόχευαν να αντιμετωπίσουν εξακολουθούν να είναι εδώ και ο COVID-19 έχει επιβαλλει ένα μοτίβο δύσκολης επίτευξης αλληλεγγύης, και ιδιαιτερα για την Ελλαδα σχετικα με την ελληνοτουρκική κρίση, προκειμένου να διατηρηθεί η σταθερότητα στην περιοχή και να λειτουργήσει ως «ασπίδα» για ολόκληρη την ΕΕ. ]
Δίπλα σε αυτήν την παραδοσιακή πτυχή της διακρατικής αλληλεγγύης, η οποία είναι μια αποδεκτή βασική αξία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, η κρίση COVID-19 έδειξε για άλλη μια φορά τις πολυπλοκότητες της επίτευξης διεθνικών μορφών αλληλεγγύης: εννοιολογική αλληλεγγύη σε μια τριγωνική σχέση μεταξύ της ΕΕ, τα κράτη μέλη και οι υπήκοοι τρίτων χωρών. Η πανδημία μπορεί να μας διδάξει πολλά μαθήματα αλληλεγγύης: είναι νομική και ηθική αξία, είναι ζωτικής σημασίας για την ένταξη και πρέπει να τεθεί σε λειτουργία, παρέχοντας διαφορετικές μορφές αλληλεγγύης, όπως η οικονομική αλληλεγγύη, ως τελική αναλογία. Ωστόσο, η αλληλεγγύη πρέπει να μετατραπεί σε μια νομική διαδικασία που μπορεί να διαχειριστεί και να ελεγχθεί, χρησιμοποιώντας επίσης οικονομικά κίνητρα και οικονομικές κυρώσεις για την έλλειψη συνεργασίας.
Μετά το αδιέξοδο για τη μεταρρύθμιση του Δουβλίνου, η οποία δεν είχε συναφθεί σύμφωνα με την προηγούμενη νομοθετική πράξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η επιτροπή von der Leyen θα αξιολογηθεί επίσης για την ικανότητά της να προσφέρει λύσεις στη διακυβέρνηση του ασύλου και της μετανάστευσης, καθώς και το νέο σύμφωνο για το άσυλο και την Μετανάστευση αντιπροσωπεύει μόνο την αρχή μιας νέας διαδικασίας διαπραγματεύσεων μεταξύ κρατών και θεσμών.
Η μετανάστευση δεν αποτελεί απλώς πρόκληση για την ΕΕ ως κανονιστική δύναμη, αλλά η διακυβέρνηση της μετανάστευσης είναι ζωτικής σημασίας για την επιβίωση του χώρου Σένγκεν. Τα τελευταία χρόνια υπήρξε μια συνεχής διαδικασία αναστολής της συνθήκης Σένγκεν. Από το 2016, ορισμένα κράτη διενήργησαν συνοριακούς ελέγχους και μπόρεσαν να τους δικαιολογήσουν με τη μετάβαση από τη μία νομική βάση στην άλλη. Ταυτόχρονα, τα κράτη έχουν αποκαταστήσει τους συνοριακούς ελέγχους που παρέχουν δικαιολογίες που είναι αμφισβητήσιμες σε σχέση με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα. Ανάλογα με το πώς θα εξελιχθεί η πανδημία COVID-19 στο μέλλον, πρέπει να ελπίζουμε ότι τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα θα είναι έτοιμα να υπερασπιστούν τη νομική τάξη της ΕΕ από έκτακτα μέτρα που θα λάβουν τα κράτη και θα τα στηρίξουν στην επίτευξη της έννοιας της αλληλεγγύης .
*Ο Στράτος Γεραγώτης, Διδάκτωρ Παν/μιου των Βρυξελλών, τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής στο Παν/μιο της Pavia της Ιταλίας
