H Ευρωπαϊκή Ένωση συνέβαλε πάντοτε σημαντικά στην οικονομική στήριξη της ανάπτυξης, αλλά τα θεσμικά όργανα που χρησιμοποιεί, ιδίως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (EBRD), έχουν σχεδιαστεί να ανταποκριθούν σε ανάγκες που είναι πολύ διαφορετικές από αυτές του σήμερα.
του Στράτου Γεραγώτη*
Για να διερευνήσει τα προβλήματα που θέτει η τρέχουσα χρηματοπιστωτική αρχιτεκτονική για την ανάπτυξη και να διατυπώσει προτάσεις για μεταρρυθμίσεις, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δημιούργησε, με γαλλογερμανική πρόταση, ομάδα υψηλού επιπέδου “σοφών”, η οποία σε έξι μήνες εργασίας παρουσίασε μια έκθεση που δημοσιεύθηκε στις 14 Οκτωβρίου. Η ομάδα αυτή, υπό την προεδρία του Αυστριακού Thomas Wieser, παρακολούθησαν ειδικοί από την Ιταλία και επτά άλλες χώρες: Γαλλία, Γερμανία, Ισπανία, Πολωνία, Ολλανδία, Δανία και Σουηδία.
Η ανεπάρκεια της σημερινής δομής
Η Ευρώπη διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στον καθορισμό των στόχων της αειφόρου ανάπτυξης (στόχοι βιώσιμης ανάπτυξης), αλλά η ικανότητά της για πολιτική ηγεσία είναι εντελώς ανεπαρκής σε σχέση με μια χρηματοδοτική δέσμευση που αντιπροσωπεύει το 57% της επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας παγκόσμια.
Οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής είναι διαχωρισμένες σε πολλαπλές μονάδες, δεδομένου ότι τα θέματα ανάπτυξης αλληλεπιδρούν με εκείνα που αφορούν τη γεωργία, το εμπόριο, τον ανταγωνισμό, το κλίμα, τα οικονομικά και άλλα. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων διαχειρίζεται, με εντολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σημαντικό όγκο χρηματοδότησης (περίπου 8-10 δισ. Ευρώ ετησίως), οι οποίες όμως είναι κατακερματισμένες σε μια σειρά από δικαιούχους χώρες. Αν και η BΕRD είναι πιο αποτελεσματική από την ΕΤΕπ ως τράπεζα ανάπτυξης, η σφαίρα παρέμβασης περιορίζεται από την αρχική της αποστολή να βοηθήσει τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης στη μετάβασή τους στην ελεύθερη αγορά. Τέλος, υπάρχουν πολυάριθμα ευρωπαϊκά εθνικά θέματα (αναπτυξιακά γραφεία και αναπτυξιακά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα) που εκτελούν σημαντικές αλλά σχεδόν ασυντόνιστες δραστηριότητες μεταξύ τους.
Η καθυστέρηση που πρέπει να καλυφθεί σε αυτόν τον τομέα είναι ακόμη πιο εμφανής, εάν θεωρήσουμε ότι η Κίνα δημιούργησε την Ασιατική Τράπεζα Επενδύσεων και Υποδομών και προώθησε την Πρωτοβουλία Belt and Road, ενώ οι Ηνωμένες Πολιτείες δημιούργησαν δική τους τράπεζα ανάπτυξης.
Συνθήκες επιτυχίας στις αναπτυξιακές πολιτικές
Η νέα ευρωπαϊκή θεσμική δομή θα πρέπει να οδηγήσει σε ριζικές αλλαγές στον τρόπο λειτουργίας της ΕΕ σε διάφορους τομείς. Πρώτον, υπάρχει η ανάγκη να εξισορροπηθεί η σχέση μεταξύ της χρηματοδότησης των επενδύσεων και των δράσεων στήριξης των μεταρρυθμίσεων της δημόσιας πολιτικής. Οι επενδύσεις είναι απαραίτητες, αλλά ακόμη πιο σημαντική είναι η ύπαρξη ενός θεσμικού πλαισίου ικανό να προάγει τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα και μια δίκαιη κατανομή των καρπών της ανάπτυξης. Κατά συνέπεια, θα είναι σημαντικό τα νέα θεσμικά όργανα να εφοδιαστούν με εργαλεία για να βοηθήσουν τις χώρες να εφαρμόσουν μεταρρυθμίσεις που μεγιστοποιούν τον αντίκτυπο της χρηματοδότησης για την ανάπτυξη.
Με τον τρόπο αυτό, θα ενισχυθεί η συμμετοχή των δικαιούχων χωρών στον καθορισμό των πολιτικών παρέμβασης, στη διακυβέρνηση και στη λειτουργία των αναπτυξιακών θεσμών. Στα διευθυντικά όργανα της ΕΤΕπ, για παράδειγμα, δεν υπάρχουν χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στις χώρες BERD, χώρες της υποσαχάριας Αφρικής, παρά το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης μπορεί τουλάχιστον να διαθέτει σημαντική παρουσία σε ορισμένες αναπτυσσόμενες χώρες. Μια ευρεία παρουσία στις χώρες στις οποίες λειτουργεί θα είναι τότε απαραίτητη προϋπόθεση για την επιτυχία αυτών των πραγματικών περιστατικών.
Επιπλέον, για να επιτευχθούν οι Στόχοι για την Αειφόρο Ανάπτυξη, θα απαιτηθούν τεράστιες επενδύσεις, εκτιμώμενες μόνο για την Αφρική, γύρω στα 1,1 τρισεκατομμύρια δολάρια μέχρι το 2030. Θα είναι απαραίτητο να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις προσέλκυσης ιδιωτικών κεφαλαίων με συμπληρωματικές παρεμβάσεις σε αυτές.
Αποτελέσματα και συστάσεις της ομάδας εργασίας
Ένα πρώτο θετικό αποτέλεσμα προέκυψε από τη σύγκλιση των απόψεων, ακόμη και σε μια πολύ ετερογενή ομάδα εντός αυτής, σχετικά με τους τελικούς στόχους της μεταρρυθμιστικής δράσης, ιδίως για την ενίσχυση των δεσμεύσεων στην Αφρική και εκείνων που είναι απαραίτητες για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, του τομέα προσαρμογής και μετριασμού. Σημαντική ήταν επίσης η ανταλλαγή, μετά από μακρές και πολύπλοκες συζητήσεις, του στόχου της δημιουργίας, μεσοπρόθεσμα, ενός ενιαίου ευρωπαϊκού θεσμού που ασχολείται με τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης και του κλίματος.
Ωστόσο, έχουν επισημανθεί τρεις διαφορετικές διαδρομές σχετικά με τον τρόπο δημιουργίας μιας νέας Ευρωπαϊκής Τράπεζας για το Κλίμα και την Αειφόρο Ανάπτυξη. Αυτό οφείλεται όχι μόνο στις διαφορές απόψεων αλλά και στην αντικειμενική ανάγκη να διενεργηθούν λεπτομερέστερες αναλύσεις τεχνικού και πολιτικού χαρακτήρα.
Η πρώτη υπόθεση θα ήταν η συγχώνευση της BERD με το τμήμα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων που λειτουργεί εκτός Ευρώπης, αυτό θα επέτρεπε την επίτευξη σημαντικών συνεργιών μεταξύ των δύο θεσμικών οργάνων, όσον αφορά τους ανθρώπινους πόρους, τα κεφάλαια και τη διαφοροποίηση των κινδύνων. Αλλά θα απαιτούσε πολύπλοκες πολιτικές διαπραγματεύσεις με μη-ευρωπαίους μετόχους της BERD, οι οποίοι πιθανότατα θα ήταν απρόθυμοι να δεχτούν τη μείωση του μεριδίου τους στην πρωτεύουσα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης.
Η δεύτερη πρόταση, η δημιουργία μιας θυγατρικής ιδιοκτησίας της ΕΤΕπ, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της BERD και άλλων παραγόντων, μπορεί να φαίνεται συμβιβαστική, αλλά παρουσιάζει επίσης μεγαλύτερες δυσκολίες από την πρώτη. Το κύριο εμπόδιο είναι ότι οι χώρες μέλη δεν θα έχουν κανένα ρόλο στα όργανα διοίκησης του θεσμικού οργάνου. Επιπλέον, ακόμη και αυτή η επιλογή θα απαιτούσε πολύπλοκες διαπραγματεύσεις για να πεισθούν οι χώρες μέτοχοι της BERD να επενδύσουν σε ένα ίδρυμα του οποίου θα κατέχουν εξ ολοκλήρου μειοψηφική συμμετοχή.
Η τρίτη πρόταση θα περιόριζε περισσότερο το κόστος εφαρμογής και τους χρόνους εφαρμογής. Ωστόσο, σύμφωνα με πολλά μέλη της ομάδας σοφών, η ΕΤΕπ δεν διαθέτει το DNA μιας αναπτυξιακής τράπεζας και δύσκολα θα την αποκτήσει. Δεν διαθέτει εργαλεία δανειοδότησης πολιτικών ή μεθόδους τεχνικής βοήθειας ικανές να βοηθήσουν τις χώρες να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα των τοπικών θεσμών και να βελτιώσουν το ευνοϊκό περιβάλλον για τον ιδιωτικό τομέα. Είναι όμως μια υπόθεση που δεν θα έθετε σε κίνδυνο τον τελικό στόχο της δημιουργίας μιας ενιαίας τράπεζας ανάπτυξης και θα αποτελούσε πράγματι μια απαραίτητη προϋπόθεση.
Τέλος, υπάρχει το πρόβλημα του συντονισμού των εθνικών θεσμών. Ορισμένα από αυτά, όπως το ολλανδικό Fmo ή το γερμανικό Deg, έχουν παρόμοιο όγκο δραστηριότητας, αν όχι υψηλότερο από εκείνο της ΕΤΕπ. Είναι σημαντικό να διατηρηθεί μια πληθώρα προσεγγίσεων, αλλά είναι επίσης σημαντικό να εναρμονιστούν οι επιχειρησιακές πρακτικές στις αναπτυσσόμενες χώρες, οι οποίες συχνά πληρώνουν πολύ υψηλό κόστος για να αντιμετωπίσουν μια πληθώρα προτύπων και λειτουργικών κριτηρίων.
Η ΕΕ για βιώσιμη παγκόσμια ανάπτυξη
Προκειμένου να δοθεί προσοχή στα ζητήματα αυτά, η IAI διοργάνωσε διάσκεψη στη Ρώμη. Στην εκδήλωση συμμετείχαν εκπρόσωποι της ομάδας των σοφών, τα κυριότερα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα (Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων , Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης), το Ιταλικό Υπουργείο Οικονομίας, Εξωτερικών και Διεθνούς Συνεργασίας , η Cassa depositi e prestiti) καθώς και σημαντικοί ιδιωτικοί φορείς .
Η πρόκληση που αντιμετωπίζει η Ευρώπη είναι πολύ περίπλοκη, αλλά αποτελεί επίσης ευκαιρία, όχι μόνο για μεγαλύτερη συνύπαρξη πολιτών μεταξύ βαθιά διαφορετικών χωρών, αλλά και για υψηλότερη και ισορροπημένη παγκόσμια ανάπτυξη.
*O Στράτος Γεραγώτης είναι τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου και Πολιτικής στο Παν/μιο της Pavia της Ιταλίας
