Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πάσχει από μια έλλειψη αποδοχής από τους πολίτες της. Είναι επίσης αδιαμφισβήτητο ότι αυτή η έλλειψη θέτει σε κίνδυνο το έργο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Είναι όμως λιγότερο σαφές ποιες είναι οι πηγές αυτής της αδυναμίας και κατά συνέπεια λιγότερο σαφές ποια θα είναι η κατάλληλη θεραπεία.

Στράτος Γεραγώτης

Η  ιστορική προέλευση αυτής της αδυναμίας , ξεκίνησε με δύο σημαντικές αποφάσεις του Δικαστηρίου της ΕΕ κατά τη δεκαετία του 1960, με την υπογραφή της Συνθήκης του Μάαστριχτ το 1992 που έθεσε τη βάση για την ΕΕ, την αποτυχία των ευρωπαίων ενωτικών  να αναγνωρίσουν την ισχνή δημόσια υποστήριξη και κατά συνέπεια, την απόφαση της Μεγάλης Βρετανίας να εγκαταλείψει την ένωση.
Κάτω από το μανδύα της οικονομικής ολοκλήρωσης, πραγματοποιήθηκαν αλλαγές που ξεπέρασαν την κοινή αγορά . Αυτές οι αλλαγές όμως  δεν έγιναν αντικείμενο πολιτικών συζητήσεων, και έτσι οι συνέπειές τους ξεδιπλώθηκαν με την πάροδο του χρόνου. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992 αποτέλεσε την  καμπή για το υψηλό επίπεδο στήριξης που η ΕΕ μέχρι τότε είχε θεωρήσει ως δεδομένη. Όσον αφορά την ενσωμάτωση, ήταν ένα «βήμα προς τα εμπρός», αλλά όσον αφορά την αποδοχή του πληθυσμού, «ήταν ένα βήμα προς τα πίσω».
Καθώς οι εθνικιστικές φωνές άρχισαν να αυξάνονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η ΕΕ ζήτησε μια συνταγματική συνθήκη το 2003. Η ιδέα ήταν να υπάρξει «περισσότερη Ευρώπη», αλλά αποδείχθηκε ότι ο στόχος αυτός δεν τον  συμμεριζόταν όλοι: Το Σύνταγμα απέτυχε ακριβώς σε αυτές χώρες στις οποίες υποβλήθηκε σε δημοψήφισμα .
Ένας λόγος ήταν η “αποσύνδεση” μεταξύ των πολιτών και των εκπροσώπων τους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η οποία ενσωματώθηκε  στο νομοθετικό σύστημα. Οι εκλογείς ψηφίζουν για τα εθνικά κόμματα, αλλά ο εξευρωπαϊσμός τους γίνεται μόνο μετά τις εκλογές. Αυτό σημαίνει ότι τα εθνικά κόμματα “τρέχουν” προγράμματα που μπορεί να μην εκπροσωπούνται ακόμη στο κοινοβούλιο.
Ένα πρόβλημα επίσης  είναι η «αυξανόμενη αυτονομία των εκτελεστικών και δικαστικών οργάνων της ΕΕ» από τις δημοκρατικές διαδικασίες στην ΕΕ και σε εθνικό επίπεδο. Για παράδειγμα , η μετάβαση από την ομοφωνία υπέρ της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο της ΕΕ συνέβαλε στην εξομάλυνση των πολιτικών διαδικασιών, αλλά σήμαινε ότι τα κράτη μέλη υπόκεινται τώρα σε νόμους που ενδεχομένως δεν έχουν εγκρίνει.
Η πιο εκτεταμένη συνέπεια προέκυψε από δύο αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου το 19639 (υπόθεση Van Gend and Loos) και το 1964 (υπόθεση  Costa/ENEL ruling). Εκτιμώντας ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο έχει άμεση εφαρμογή στα κράτη μέλη, το δικαστήριο άνοιξε το δρόμο για την υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου έναντι του εθνικού δικαίου – συμπεριλαμβανομένου του εθνικού συνταγματικού νόμου. Από εκείνη τη στιγμή, θεωρητικά το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο από μόνο του  θα μπορούσε να αναλάβει την υπόθεση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Έτσι τα κράτη μέλη δεν θα χρειάζονταν πλεον. (βλέπε, Stratos Geragotis , “Actes de droit dérivé de l’Union européenne“, Cahiers de droit europeen , jurisquare , pp.43-61, Bruxelles, 2015)
Το δικαστήριο δεν ερμήνευσε τον νόμο, όπως θα έκανε  μια συνθήκη μεταξύ των κρατών, αλλά όπως θα έκανε ένα εθνικό σύνταγμα, «βασιζόμενος σε αντικειμενικό σκοπό και αποκομμένο  από την πρόθεση των κρατών μελών». Η συνέπεια ήταν η «συνταγματοποίηση». Οι Συνθήκες δεν έχουν γίνει σύνταγμα αλλά λειτουργούν ως σύνταγμα.
Μέσα από αυτούς τους μηχανισμούς, τα κράτη μέλη μεταβίβασαν για πρώτη φορά εξουσίες στην ΕΕ και στη συνέχεια η ΕΕ ανέλαβε εξουσίες από τα κράτη μέλη. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ακολούθησε αυτή τη δεύτερη πορεία με “ιεραποστολικό ζήλο” ενώ οι πολιτικοί, το κοινό και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης δεν το αντιλήφτηκαν πλήρως. Από την άποψη της οικονομικής ολοκλήρωσης, αυτό ήταν μια ιστορία επιτυχίας, αλλά μετριάστηκε η νομιμότητα του εγχειρήματος με τη μείωση του πεδίου της εθνικής νομοθεσίας – σε τομείς που τα κράτη μέλη είχαν κρατήσει πραγματικά για τον εαυτό τους.
Η «υπερβολική συνταγματοποίηση» των συνθηκών της ΕΕ εμποδίζει τα κράτη να αντισταθούν στην τάση αυτή. Τα Συντάγματα συνήθως ρυθμίζουν τον τρόπο με τον οποίο παράγονται οι πολιτικές αποφάσεις, αλλά αφήνουν τις αποφάσεις αυτές σε θεσμούς που διαμορφώνουν πολιτικές που βασίζονται σε εκλογικές προτιμήσεις. Όμως, το μεγαλύτερο μέρος των Συνθηκών αποτελείται από κανόνες που δεν έχουν συνταγματικό χαρακτήρα και συνήθως εμπίπτουν στο «κοινό δίκαιο» στα κράτη μέλη. Έτσι, οι αποφάσεις μιας τεράστιας πολιτικής επίπτωσης προκύπτουν μέσω διοικητικών και δικαστικών διαύλων – μέσω μη πολιτικών μηχανισμών και επομένως εκτός της δημοκρατικής διαδικασίας. Ο μόνος τρόπος να αλλάξουμε κάτι τέτοιο είναι να τροποποιήσουμε τις συνθήκες, πράγμα που είναι πολύ δύσκολο.
Κάποιοι πρότειναν ότι το έλλειμμα νομιμότητας της ΕΕ θα μπορούσε να επιλυθεί με μεταρρυθμίσεις που θα ενισχύσουν την ισχύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και θα το τοποθετήσουν στο επίκεντρο της ΕΕ. Ωστόσο, δεν πιστεύω  ότι αυτό θα ήταν πανάκεια, καθώς η ΕΕ θα εξαρτιόταν ακόμη περισσότερο από τη δική της εσωτερική νομιμότητα που θα προέκυπτε από τις βουλευτικές εκλογές. Απλά: η ΕΕ δεν μπορεί να κάνει χωρίς τη νομιμότητα που προέρχεται από τα κράτη μέλη.

Εκτιμώ πως μπορεί να υπάρξουν διάφορες λύσεις στην τρέχουσα κρίση. Πρώτον, πρέπει να αποκατασταθεί η «εσωτερική νομιμότητα». Οι εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρέπει να προσεγγίσουν το κοινό μέσω ενός εξευρωπαϊσμού που θα επιτρέψει την ισορροπία των εθνικών συμφερόντων πριν από τις εκλογές και όχι μετά. Στη συνέχεια, απαιτούνται διασφαλίσεις για την « διάβρωση» των εξουσιών των κρατών μελών. Η κοινοποίηση πρέπει να είναι περιορισμένη και θα πρέπει να υπάρχει κατανομή αρμοδιοτήτων στο νομοθετικό τομέα ανάλογα με τα θέματα, όπως σε κάθε ομοσπονδιακό πολιτικό σύστημα .
Τέλος, οι Συνθήκες πρέπει να περιοριστούν σε έναν καθαρά συνταγματικό χαρακτήρα, προκειμένου να «επαναπολιτικοποιηθεί» η λήψη αποφάσεων, η οποία έχει διαβρωθεί από την αυξανόμενη αυτονομία του δικαστικού και του εκτελεστικού οργάνου στις δημοκρατικές διαδικασίες. Αυτό θα απαιτούσε περιορισμό των συνθηκών σε διατάξεις σχετικά με τους στόχους της ΕΕ, τις εξουσίες των θεσμικών οργάνων της και τις διαδικασίες και τα δικαιώματά τους. Συνεπώς ολες οι άλλες διατάξεις θα καταργηθούν και θα υποβιβαστούν στο κοινό δίκαιο.

Ενώ είναι πολιτικά δύσκολο, αυτή η λύση είναι νομικά εύκολη.

Στράτος Γεραγώτης

Διδάκτωρ του Παν/μιου των Βρυξελλών,

τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής του Παν/μιου της Παβία της Ιταλίας