Στις 30 Ιουλίου, το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο έβγαλε απόφαση σχετικά με το δίκαιο της ΕΕ, με την οποία επαναφέρει το σχέδιο «Ja-aber-Urteil» . Πρόκειται για ένα σκεπτικό το οποίο υπάρχει ήδη στις δικαστικές αποφάσεις Solange 2 (1986) και Maastricht (1993) και πιο πρόσφατα στις αποφάσεις Lisbon (2009), Mes (2014), Omt (2016).
Του Στράτου Γεραγώτη
Αυτή τη φορά συζητήθηκε το θέμα της Τραπεζικής Ένωσης (UB), συμπεριλαμβανομένου του κανονισμού του 2013 για τη θέσπιση του ενιαίου μηχανισμού εποπτείας (Mvu) και του κανονισμού του 2014 σχετικά με τον μηχανισμό ενιαίας επίλυσης (Mru). Οι δικαστές της Καρλσρούης έστειλαν την απόφαση για την Τραπεζική Ενωση UB με επιφυλάξεις, απαιτώντας ειδικότερα να ερμηνεύονται περιοριστικά οι κανόνες του.
Οι αμφιβολίες του Συνεδρίου σχετικά με τα προνόμια της ΕΚΤ
Το Δικαστήριο δεν κρύβει το γεγονός ότι έχει αμφιβολίες σχετικά με τα εκτεταμένα προνόμια που αποδίδονται στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) όσον αφορά την τραπεζική εποπτεία. Ωστόσο, πιστεύει ότι μπορεί να τα ξεπεράσει σύμφωνα με μια περιοριστική ανάγνωση του άρθρου 127.6 , η οποία μιλά για «ειδικά καθήκοντα» που πρέπει να ανατεθούν στην ΕΚΤ. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, αποκλείεται η αναγνώριση της ΕΚΤ ως πλήρους και αποκλειστικής εποπτείας του τραπεζικού τομέα εις βάρος των εθνικών αρχών. Διότι, υπερβαίνει το όριο που επιτρέπεται από τις Συνθήκες.
Παρομοίως για τις αρμοδιότητες που αποδίδονται στην επιτροπή για την επίλυση τραπεζικών κρίσεων (επιτροπή), η οποία ιδρύθηκε με βάση το άρθρο. 114,1 Tfue. Τα καθήκοντα της επιτροπής αυτής πρέπει επίσης να ερμηνεύονται αυστηρά, ώστε να μην βλάπτεται η αρχή της κατανομής. Τις οποίες το Συνέδριο θεωρεί πιθανές σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το προαναφερθέν άρθρο. 114,1 Tfue.
Το δικαστήριο υπερέχει και ελέγχει τον σεβασμό της “συνταγματικής ταυτότητας”
Όσον αφορά τον έλεγχο “ultra vires”, επισημαίνω ότι το Δικαστήριο συμμορφώνεται με τις αρχές που εισήχθησαν στην απόφαση της υπόθεσης Honeywell (2010). Εδώ διαβάζουμε ότι μια πράξη της Ένωσης μπορεί να προσβληθεί μόνο στην περίπτωση μιας σαφούς και επαρκώς εξειδικευμένης αμφισβήτησης της αρχής της κατανομής, που μπορεί να έχει σημαντικό αντίκτυπο στα εθνικά προνόμια. Τα περιθωριακά ή αμφισβητήσιμα όρια δεν είναι καθαυτά καθοριστικά . Επομένως, δεν είναι τυχαίο ότι η εν λόγω ποινή αποκλείει, σε πολλά αποσπάσματα, ότι οι εξουσίες που ανατίθενται στην ΕΚΤ και στην επιτροπή ξεπερνούν σαφώς τις διατάξεις που επιτρέπονται από τις Συνθήκες.
Όσον αφορά το θέμα του ελέγχου “ultra vires”, το Ελεγκτικό Συνέδριο αναφέρεται σ τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 4, 114,1. Οι ευρωπαίοι δικαστές επέκτειναν σταδιακά το πεδίο εφαρμογής αυτού του κανόνα: ότι δεν πρέπει πλέον να χρησιμοποιούνται μόνο για την εναρμόνιση, αλλά και για την ενοποίηση της εθνικής νομοθεσίας, καθώς και για τη δημιουργία κεντρικών μηχανισμών που αποσκοπούν στη διασφάλιση της ομοιόμορφης εφαρμογής του Ευρωπαϊκού δικαίου. Το Δικαστήριο δεν αντιτίθεται σε αυτές τις εξελίξεις, οι οποίες επιπλέον υπερβαίνουν την κυριολεκτική ερμηνεία του άρθρου . 114,1, στην πράξη βασίζεται σε αυτό για να δικαιολογήσει τη σύσταση της επιτροπής με τη μορφή μιας ευρωπαϊκής υπηρεσίας με ανεξαρτησία και αυτόνομη νομική προσωπικότητα.
Μια σύντομη αναφορά τώρα στην άλλη παραδοσιακή προϋπόθεση της εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ, που είναι εγγενής στο σεβασμό της “συνταγματικής ταυτότητας”. Εδώ επίσης το Δικαστήριο εκφράζει τις ανησυχίες του. Σημειώνει ότι οι σημαντικές αρμοδιότητες που αποδίδονται σε ανεξάρτητα όργανα όπως η ΕΚΤ και η επιτροπή δημιουργούν αναπόφευκτες εντάσεις με τη δημοκρατική αρχή που διαπνέει ολόκληρο το γερμανικό σύνταγμα. Η επακόλουθη αποδυνάμωση της δημοκρατικής νομιμότητας, ωστόσο, θεωρείται αποδεκτή με την ύπαρξη αντισταθμιστικών εγγυήσεων διοικητικού, δικαστικού και κοινοβουλευτικού χαρακτήρα σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Όπως παρατηρεί το Συνέδριο, οι εγγυήσεις αυτές υπάρχουν, αλλά πρέπει πραγματικά να λειτουργήσουν. Η ρητή αναφορά στη λειτουργία ελέγχου που πρέπει να ασκήσει το γερμανικό κοινοβούλιο είναι αξιοσημείωτη στο θέμα αυτό.
Μια αντίθεση στο θέμα της τραπεζικής εποπτείας
Τέλος, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι, το Δικαστήριο λαμβάνει θέση αντίθετη με αυτή των ευρωπαίων δικαστών. Πράγματι, το Δικαστήριο (απόφαση του Πρωτοδικείου της 5.05.2017) και το Δικαστήριο στη συνέχεια επικύρωσαν την απόφαση του Δικαστηρίου (απόφαση 8.5.2019), υπό την έννοια ότι από την άποψη της τραπεζικής εποπτείας αποκλειστική αρμοδιότητα έχει η ΕΚΤ, και αυτό σε όλες τις τράπεζες, είτε πρόκειται για σημαντικές είτε για μη σημαντικές. Επομένως, τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στις εθνικές αρχές σε σύγκριση με μη σημαντικές τράπεζες πρέπει να θεωρηθούν ως αποτέλεσμα της αποκέντρωσης που διαχειρίζεται η ΕΚΤ.
Το Δικαστήριο αντιτίθεται στην προσέγγιση αυτή από εκείνη των ευρωπαίων δικαστών. Κατά τη γνώμη του, οι εθνικές αρχές είναι κάτοχοι δικής τους αρμοδιότητας, οι οποίες δεν έχουν ανατεθεί στην ΕΚΤ. Με άλλα λόγια, η αρμοδιότητα στον τομέα της τραπεζικής εποπτείας θα πρέπει να μοιράζεται μεταξύ της ΕΚΤ (για σημαντικές τράπεζες) και των εθνικών αρχών (για τις μη σημαντικές τράπεζες). Διαφορετικά, η ευρωπαϊκή νομοθεσία θα ήταν αντίθετη με την αρχή της επικουρικότητας. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο, ο ρόλος της ΕΚΤ δικαιολογείται από σημαντικές τράπεζες λόγω των διασυνοριακών δραστηριοτήτων τους · αλλά όχι στην περίπτωση μη σημαντικών τραπεζών, οι οποίες μπορούν να παρακολουθούνται επαρκώς σε εθνικό επίπεδο.
Τι γίνεται όμως με αυτή την αντίθεση; Μια κυριολεκτική ερμηνεία των σχετικών κανόνων και της βασικής λογικής φαίνεται να δικαιολογούν τους ευρωπαίους δικαστές, αλλά το επιχείρημα της επικουρικότητας έχει ειδικό βάρος. Το ζήτημα έχει σαφές θεωρητικό ενδιαφέρον. Πρόκειται για τον καθορισμό της έκτασης της μεταβίβασης κυριαρχικών εξουσιών από τα κράτη μέλη στην Ένωση. Για τους ευρωπαίους δικαστές, η τραπεζική εποπτεία θα είχε αποδοθεί εξ ολοκλήρου στην ΕΚΤ, για το Δικαστήριο μόνο μερικώς. Στην πρώτη περίπτωση, η MVU πρέπει να κατασκευαστεί με τον ίδιο τρόπο όπως το SEBC (Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών), το οποίο χαρακτηρίζεται από την υπεροχή της ΕΚΤ και τον επικουρικό ρόλο των εθνικών κεντρικών τραπεζών. Στη δεύτερη περίπτωση, αποτελεί μέρος άλλων μοντέλων δικτύων που συνδέουν τις εθνικές και ευρωπαϊκές αρχές στην άσκηση ανταγωνιστικών ικανοτήτων (π.χ. τηλεπικοινωνίες, ενέργεια).
Το ζήτημα αυτό μπορεί να επηρεάσει το εύρος και τα όρια της διακριτικής ευχέρειας της ΕΚΤ: η οποία είναι υπεύθυνη για να αποφασίσει εάν οι «ιδιαίτερες περιστάσεις» δικαιολογούν να μην εξεταστεί μια τράπεζα που θα έπρεπε καταρχήν να χαρακτηριστεί ως σημαντική. Από μια τέτοια απόφαση εξαρτάται η υπαγωγή μιας τράπεζας σε άμεση εποπτεία της ΕΚΤ ή των εθνικών αρχών. Το γεγονός αυτό συζητήθηκε στην υπόθεση ενώπιον των ευρωπαίων δικαστών, οι οποίοι αποφάσισαν ότι η ΕΚΤ έχει την ευρεία διακριτική ευχέρεια.
Ο Στράτος Γεραγώτης είναι τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου και Πολιτικής του Πανεπιστημία της Παβία της Ιταλίας
